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O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA MODALIDADE LICITATÓRIA PREGÃO: UMA ANÁLISE A PARTIR DA ÊNFASE NO CAPITAL HUMANO - 15/05/2010
O Princípio da Eficiência na Modalidade Pregão: Uma Análise a Partir da Ênfase no Capital Humano
SUMÁRIO 1 - A relevância dos princípios constitucionais no pregão. 2 - Eficiência Administrativa: Alcance e Compreensão. 3 – Eficiência Administrativa e Capacitação do Pregoeiro: Uma necessária revisão de paradigma. 3.1 – A priori. 3.2 – Eficiência no Pregão. 4 – Conclusão.
1 – Introdução
O presente texto tem por finalidade ofertar uma breve análise acerca do Princípio da Eficiência no âmbito da modalidade licitatória Pregão. Sem pretensões de esgotar a temática do referido princípio, buscar-se-á, especialmente, discorrer sobre a Eficiência sob um ponto de observação pouco suscitado: a qualificação do servidor público como principal condição para uma prestação de serviço satisfatória.
2 – A Relevância dos Princípios Constitucionais no Pregão
O adequado entendimento dos Princípios Constitucionais na Administração Pública é de inegável relevância para o alcance dos objetivos do Estado, notadamente para a satisfação do interesse público buscado nas licitações. Mais que valores incorporados pelo ordenamento jurídico pátrio, o princípio representa
[...] mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.[1]
De fato, o alcance dos princípios sobre as normas conferem a estas um senso de finalidade, uma razão de ser. E em se tratando de regras disciplinadoras da atuação estatal, sua principal finalidade é garantir aos jurisdicionados uma prestação de serviço eficiente e satisfatória. Inobstante a reconhecida importância dos princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade e Publicidade, expressos no artigo 37 da nossa Carta Magna, por ora, é sobre o da Eficiência que convidamos a uma breve reflexão. Como deve ser enxergado esse princípio no âmbito da modalidade licitatória pregão? Em outras palavras, sob qual ângulo ele deve ser analisado?
Antes de empreendermos essa análise, indispensável abordarmos, embora ligeiramente, o próprio conceito de pregão. Nesse sentido, cabe apontar que o pregão é uma modalidade de licitação de tipo menor preço, destinada à seleção da proposta mais vantajosa de contratação de bem ou serviço comum, caracterizada pela existência de uma fase competitiva inicial, em que os licitantes dispõem do ônus de formular propostas sucessivas, e de uma fase posterior de verificação dos requisitos de habilitação e de satisfatoriedade das ofertas.[2]
A partir dessa classificação ainda convém lembrar que é dever do administrador público observar os princípios constitucionais supracitados. Afastar-se dos mesmos significa incorrer em ilegalidade, pois é inquestionável a força normativa dos princípios no constitucionalismo contemporâneo.[3]
Consoante esse entendimento, é seguro afirmar que os atos administrativos que regem a modalidade licitatória pregão também devem ser disciplinados pelos comandos principiológicos expressos na Constituição Republicana. Na mesma linha de raciocínio, oportunas são as palavras do Professor Marçal Justen Filho:
[...] Não é possível imaginar que o pregão incorporaria princípios ou valores distintos daqueles que norteiam toda e qualquer licitação. Nem seria adequado supor que alguma peculiar essência do pregão seria mais favorável à realização dos valores buscados pela Administração Pública. Ou seja, o pregão realiza os valores de justiça e eficiência tanto quanto qualquer outra modalidade licitatória. (Grifos nossos).[4]
2 – Eficiência Administrativa: Alcance e Compreensão
A Eficiência recebeu status de princípio por força de sua expressa inclusão no rol do caput do artigo 37 da CF. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.[5]
Releva notar que o artigo 2º da Lei 9.784/99, que trata do processo administrativo no âmbito federal, elencou a eficiência como um dos princípios norteadores da Administração Pública, ao lado da legalidade, da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica e do interesse público. Nota-se, portanto, a ratificação da eficiência em comandos normativos diversos e específicos do ordenamento jurídico pátrio.
Numa perspectiva doutrinária, Maria Sylvia Zanella Di Pietro[6] entende a eficiência administrativa sob dois aspectos: 1 - quanto à forma de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atuações e atribuições, para lograr os resultados melhores, 2 - quanto ao intuito de alcance de resultados na prestação do serviço público. É sobre o primeiro aspecto, com ênfase no servidor, que reclamamos uma maior atenção.
Convém lembrar que não se questiona a constante necessidade do Estado aprimorar seus recursos técnicos operacionais a fim de uma prestação de serviço de melhor qualidade. No entanto, de nada adianta aparelhar o serviço público com a mais alta tecnologia se aqueles servidores que a executarão não receberem uma qualificação à altura de suas atribuições. É nesse contexto que faremos algumas considerações nas linhas que se seguem.
3 – Eficiência Administrativa e Capacitação do Pregoeiro: Uma necessária revisão de paradigma
3.1 – A priori
Não é difícil encontramos abalizados apontamentos doutrinários acerca da importância de se ter um Estado eficiente, capaz de otimizar seus serviços e atender satisfatoriamente ao interesse público. E não se pretende aqui contestar tal entendimento. Por ora, o que se propugna é uma maior atenção àqueles que regimentalmente têm o dever de prestar um serviço de qualidade aos administrados.
Na verdade, a atenção que se cobra - e essa cobrança deve ser remetida aos gestores públicos - deve traduzir-se em arrojadas políticas de qualificação e aperfeiçoamento do servidor. Este é quem no dia-a-dia tem a missão de levar o Estado em forma de serviços à população. Nesse contexto, há que ser revista a ideia de eficiência na Administração Pública, “pois ela não está na máquina administrativa, mas naquelas pessoas que a acompanham.”
3.2 – Eficiência no Pregão
Como modalidade licitatória, o pregão (eletrônico ou presencial) requer do servidor público estrito cumprimento das correspondentes regras legais e dos princípios administrativos. Mas a condução eficiente de todo esse processo depende da excelência na qualificação do pregoeiro. Este, em última análise, é quem tem a tarefa mais árdua assim como o dever de tomar as decisões mais difíceis. E para plena realização de seu ofício é necessária a consciência dos gestores públicos de ofertar uma capacitação à altura.
Importa ainda lembrar que a velocidade e a segurança com que o pregoeiro deve formar seu juízo decisório e mostrar a melhor solução para a Administração Pública reclamam uma qualificação condizente com o grau de complexidade do seu ofício. Seu trabalho, de fato, exige conhecimentos multidisciplinares, particularmente sobre direito, economia, administração e sobre o objeto da licitação que venha a presidir. Nesse trilho, vale colacionar o que pensa a respeito o professor Jacoby Fernandes:
A função de pregoeiro corresponde, guardada as devidas proporções de cada objeto do pregão, a uma função gerencial: gerencia um procedimento fortemente regulado em lei; decide conflitos de interesses; analisa a compatibilidade das regras do edital coma a lei quando responde a impugnações; é responsável por manifestar a vontade da Administração Pública quando informa aos licitantes sobre dúvidas, obscuridades, omissões; será considerado autoridade coatora para fins de mandado de segurança, devendo elaborar informações; enfim, constitui uma atividade que somente é compatível com ocupante de cargo de nível superior dada a complexidade das tarefas.[7]
É nesse contexto que a qualificação do pregoeiro torna-se primordial para o pleno alcance dos fins buscados pela Administração Pública. No caso particular do pregoeiro, capacitá-lo, dotá-lo do mais alto conhecimento, significa conferir ao Estado condições de cumprir o princípio da eficiência em seus atos administrativos, particularmente naqueles inerentes ao pregão.
Assim, o enfrentamento da questão exige um olhar mais atento para o executor do que propriamente para seu instrumento de execução. Inobstante a exigência do aprimoramento tecnológico utilizado pelo Estado, é a qualidade do operador que faz a diferença; a análise técnica é que aponta o caminho a ser seguido. Em outras palavras: a decisão é sempre um ato humano. E decide melhor quem entende melhor a situação que enfrenta.
E nessa perspectiva, apenas para argumentar, cabe ressalvar que o Tribunal de Contas da União entende ser a qualificação do servidor responsabilidade do gestor público, principalmente naqueles casos em que a ausência de capacidade/conhecimento técnico pode ensejar infrações de normas legais cometidas por subordinados. A esse respeito temos o seguinte julgado, cujo teor, aplica-se analogamente àquele administrador que, em não qualificando determinado servidor, pode responder solidariamente por deslizes normativos:
Acórdão n.º 319/2010, TC-003.196/2001-9, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 03.03.2010.
[...] as “falhas detectadas no processo (...), bem como as irregularidades verificadas na execução, apontam para quadro de descalabro administrativo, o qual decorreu, em grande parte,daconduta omissiva do então titular da Seter, que não forneceu a seus subordinados o treinamento necessário ao fiel desempenho das atribuições daqueles servidores”.
4 – Conclusão
Diante das considerações e apontamentos elencados infere-se que a materialização do princípio da eficiência no pregão está adstrita à excelência na qualificação do principal personagem dessa modalidade licitatória, o pregoeiro. Seu papel central não é por acaso, ocorre em virtude do grau de relevância de seus atos no processo licitatório. Mas não basta constatarmos isso. É necessário um amplo engajamento a fim de que, a partir da tomada de consciência dos administradores públicos, haja uma efetiva política de permanente capacitação daqueles que operacionalizam o pregão. Nesse sentido, ousamos trazer para o centro das preocupações autuais uma proposta de ênfase na qualificação do servidor pregoeiro.
[1]BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros Editores LTDA., 2008. p. 96.
[2]JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão (Comentários à Legislação do Pregão Comum e Eletrônico). 5. ed. São Paulo: Dialética., 2009. p. 9.
[3]A respeito, cf. BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: Os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo.1.ed. São Paulo: Editora Saraiva., 2009.
[4] JUSTEN FILHO, Marçal, Ibid.p.73.
[5]MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998.
[6]DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
[7]FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e Pregão. 1. ed. São Paulo: Fórum, 2003. p. 468.
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